1946年3月1日，黄河花园口堵口工程开工典礼举行，国民党政府以“拯救黄泛区人民”为名，暗藏“以水代兵”水淹解放区的祸心。从1946年初到1947年初，周恩来作为中共驻重庆首席代表与国民党政府行政院及联合国善后救济总署（以下简称“联总”）围绕黄河归故问题进行了反复斡旋与艰苦谈判，成功避免在冀鲁豫解放区出现第二个黄泛区，粉碎了国民党反动派的阴谋，保护了黄河两岸人民的生命财产。
黄河改道与黄河归故
1946年7月，周恩来与国民党政府行政院善后救济总署、
联合国善后救济总署代表会谈黄河堵口复堤问题。
1938年5月，侵华日军攻陷徐州，沿陇海线西犯，并于6月初占领开封，郑州形势岌岌可危。面对穷凶极恶的日军，蒋介石采用了“以水代兵”之策，下令在郑州以北的花园口掘开黄河大堤，企图利用泛滥的黄河水阻挡日军西进。6月9日，黄河水由花园口冲出，经河南、安徽、江苏夺淮入海。人为制造黄河决口，虽然延缓了日军西进的速度，却给豫皖苏三省人民带来了空前的灾难，84万公顷土地变为泽国，形成了由西北至东南长达400余公里的黄泛区。
抗日战争胜利后，国民党反动派积极为发动全面内战做准备。此时，蒋介石下令堵住花园口黄河决口，让黄河水回归花园口决堤以前的故道，把自己打扮成黄泛区人民的“救星”。然而，在黄河故道无水的7年中，两岸老百姓逐渐从岸上迁徙到这条长600余公里、宽约6公里的河床上，垦荒耕种，黄河故道渐渐形成了1700多个村庄，生活着40多万人口。从河南省考城以下至山东省垦利县的黄河大堤，除齐河县至济南间的60多公里为国民党军队的防区外，其余大多在冀鲁豫和渤海解放区境内。蒋介石此举，名义上是“拯救黄泛区人民”，实则是“以水代兵”，企图水淹解放区。1946年2月，国民党政府组建黄河堵口复堤工程局，并向中国共产党提出黄河归故问题，要求位于黄河下游的中共管辖区予以合作。
当国民党反动派向中共提出黄河归故问题时，周恩来敏锐地意识到他们的险恶用心。周恩来反复思考、权衡：新河床上有解放区1000多个村庄，要为重新回来的河水让道，无疑将面临大规模的搬迁和安置，解放区需要支付巨额的搬迁费用。黄河大堤在战争中已是面目全非，黄河归故，必须修复大堤，这又需要一大笔款项。当时，解放区人力、物力、财力极其匮乏，人民需要休养生息。与此同时，豫皖苏黄泛区的人民又渴望着黄河归故，如果黄河不归故道，将使土地日益沙化、碱化，还可能形成严重水患，贻害无穷。如果拒绝黄河归故，国民党政府会借此离间中国共产党与黄泛区人民的关系。经过深思熟虑，并及时向党中央请示后，周恩来回复国民党政府，同意黄河回归故道，为了国家民族大义，共产党愿意与国民党合作。而后，中共中央指示下游解放区成立治黄机构，配合黄河归故工程的进行。
顾全大局 据理力争
1946年7月18日形成的《黄河堵口工程会议纪要》（部分） 山东省档案馆藏
解放区的黄河归故准备工作刚刚开始，国民党政府就抢先在上游开工堵口，这让周恩来十分愤慨。他致电国民党政府指出：中国共产党同意堵塞花园口决堤，但必须保证下游黄河故道人民的安全。冀鲁豫边区政府在《冀鲁豫日报》上多次发表文章表示抗议。鉴于周恩来的严正交涉、黄河故道人民的强烈呼声和舆论压力，国民党政府不得不和共产党走到谈判桌前，就黄河归故工程中的有关问题进行谈判。
1946年4月7日，中共代表、国民党政府代表、联总代表和国民党政府行政院善后救济总署（以下简称“行总”）代表齐聚河南开封，共商黄河归故实施方案。在周恩来的努力下，各方秉承合作、友善的主旨，取得谅解，达成《开封协议》。这份协议将与复堤有关的一系列问题提到了和堵口同等重要的位置，保证了黄河下游解放区的安全。
此后，国民党和“联总”的部分代表在中共代表陪同下，沿黄河故道直至入海口，进行实地勘察。4月15日，勘察团返回山东菏泽，举行了黄河问题的第二次谈判。在周恩来倡导的抛弃一党私利、化干戈为玉帛精神感召下，各方代表达成《菏泽协议》，决定“复堤、修河、裁弯取直、整理险工等工程完浚后，再行合龙放水”，“新建村由黄委会呈请行政院每人发给10万元（法币）迁移费”。《菏泽协议》的内容落实了周恩来“先复堤、后堵口”的倡议，也解决了迁移费等问题，进一步保障了解放区人民生命财产安全和切身利益。
心系人民 多方斡旋
此时，国内局势风云突变，内战的阴霾向全国蔓延。蒋介石下令花园口于6月底前实现合龙，放水回归故道，冀鲁豫解放区危在旦夕，为此，解放区代表来到南京与周恩来共同商讨对策。周恩来宵衣旰食，一边领导中共代表与国民党谈判，一边积极联络“联总”代表，争取他们的合作。
5月18日，由中共代表、“联总”代表、“行总”代表、南京政府水利委员会代表、黄委会堵复局代表参加的第三次黄河归故问题谈判在南京举行。各方共同达成《南京协议》，要义是“下游急要复堤工程，包括险工及局部整理河槽”应“尽先完成”；“下游河道以内居民迁移救济问题”应“请中央从速核定办理”；“堵口工程继续进行”应“以不使下游发生水害为原则”。同一天，周恩来经过艰苦谈判和细致工作，与“联总”代表就《南京协议》中涉及的比较笼统的问题达成了具体化的口头协议双方约定，关于工程所需之一切器材、工粮，由“联总”“行总”共同负责供给，不受任何政治、军事因素影响。南京谈判使国共两党在黄河归故问题上的合作得以维持，推迟了花园口合龙时间，为解放区复堤工程的顺利实施争取了时间。
周恩来认为，黄河归故问题不能仅靠谈判解决。他指示解放区政府迅速组织民工进行复堤工程。5月26日开始，冀鲁豫边区组织23万民工，渤海解放区组织20万民工，开始加紧实施复堤工程。复堤工程施工期间，周恩来积极联络美国政府特使和“联总”“行总”代表，将修堤所用物资、钱款运到解放区，以保障工程顺利推进。
此时，蒋介石大规模围攻中原解放区，花园口堵口工程快速推进，水淹解放区的意图暴露无遗，但由于黄河水位暴涨，堵口失败。周恩来抓住有利时机，6月29日、7月8日、7月10日先后三次向美国特别代表马歇尔致送备忘录，希望他出面敦促国民党政府履行《南京协议》。7月14日下午，周恩来亲自飞抵上海，争取“联总”和“行总”负责人支持；16日，他返回南京，再次向马歇尔提出黄河问题应脱离政治、军事单独解决的主张。经过周恩来一系列的斡旋，7月18日，各方代表齐聚上海，就黄河归故问题进行第四次谈判。
谈判桌上，周恩来天下为公而心系人民的凛然正气，坚持原则而机智灵活的谈判艺术，沉着稳重的仪表和敏捷睿智的谈吐，打动着各方代表，影响着谈判的气氛。7月19日，谈判休会期间，周恩来与各方代表飞抵花园口，考察堵口工程现场。在与工程技术人员的交流会上，周恩来发表演说，他从黄河的悠久历史讲到美好的未来，从花园口决堤讲到黄河归故，从国共两党各自的政治主张讲到中国的前途，列举了大量的事实，揭露了国民党当局的险恶用心，深深打动了在场的所有人员。7月22日，经过激烈论争、反复交锋，各方终于达成了《上海协议》。协议对“联总”和“行总”对解放区复堤工程应支付的物资、粮食、工款及交付日期等进行了具体化的规定。《上海协议》是国共两党就黄河归故问题谈判达成的第四个协议，也是最后一个协议。
《上海协议》签订后，周恩来为使其中规定的工款、工粮、救济款按时到位，继续协调各方，奔走呼号，呕心沥血。解放区人民一手拿枪、一手握锨，加紧整修，复堤工程顺利进行。1947年3月15日，花园口合龙，滔滔黄河水奔向故道，安然入海。 原载于《中国档案报》2018年2月2日 总第3177期 第二版 | 