编者按：“建设数字中国”是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是网络强国战略思想的重要举措。日前，国家档案局首次参与在福州召开的第二届数字中国建设峰会，并在峰会期间举办档案信息化论坛。本报三版特开设“数字中国建设·档案信息化论坛”栏目，将陆续刊登此次论坛上的交流成果，敬请关注。
2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式的主旨演讲中把长三角一体化发展上升为国家战略，并在上海考察时指出，上海要在推动长三角更高质量一体化发展中进一步发挥龙头带动作用，把长三角一体化发展的文章做好，使之成为我国发展强劲活跃的增长极。2018年6月1日，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》正式发布，覆盖12个合作专题，聚焦7个主要领域。上海正全力配合国家有关部委做好长三角一体化发展规划纲要的编制工作，不断深化细化和完善长三角一体化发展示范区建设方案。江苏、浙江、安徽省和上海市分工合作、优势互补，持续推进长三角一体化发展三年行动计划，确保各项目标任务按照计划书、路线图、时间表落地落实。长三角一体化发展进入一个全面提速的新阶段。
在此背景下，上海市档案局牵头建立长三角档案异地查询机制，在三省一市档案部门的共同努力下，《长三角地区开展民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议》在上海正式签订，在全国开创了档案跨省域利用的先河。在各地区党委、政府领导的高度重视下，一年来，我们编制完成长三角地区民生档案“异地查档、便民服务”《办事指南》《业务手册》，婚姻登记、独生子女证等15项民生档案查询应用已实现线上线下、异地同步查档并完成办理百余例，三省一市民生档案服务协作迈出新的步伐。
长三角档案区域共享对推动三省一市档案工作意义重大
《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》是我国历史上第一个跨行政区域联合编制的行动计划，标志着长三角地区进入更高质量一体化发展的新时代。2018年以来，上海全面推进政务服务“一网通办”，实现了“一人一档、一企一档”。截至今年3月底，上海已有771万个人用户在“一网通办”实名建立档案，占实有人口30%以上；189万企业法人建立企业档案，约占设立企业的90%；“随申办市民云”用户已超过1000万。公安、教委、人社、税务、卫健、档案等6个领域的12类高频电子证明已经上线，50种最常用的证明预计将在年底前全面实现在线开具。首批23项高频个人服务事项清单中，12项为民生档案查询事项。同时，浙江、江苏、安徽也正积极开展相关工作，为进一步实践档案区域共享打下了基础。
在“建设数字中国”背景下，越来越多省市、部门都加快推动数字化、信息化建设，上海提出“像网购一样便利”的“一网通办”；浙江提出让群众“最多跑一次”的数字政务建设；江苏提出要打造“不见面审批”的电子政务建设；安徽提出要加快建设“数字江淮”，加强电子政务基础设施建设。
为推进长三角档案区域共享，一年来，三省一市的档案部门在档案数字化、信息化上下功夫，解决技术瓶颈，畅通共享平台。上海加大民生档案“全市通办”力度，将通办种类扩展到15类，在信息系统上“跑路”的档案数据超过2000万条，受理点超过200家，去年累计服务市民群众87553人次，比2017年增长42.8%；浙江打造“浙江档案服务网”，实现线上受理与线下查档的深度融合；江苏加大民生档案收集力度，整合各类民生档案资源，搭建全省“异地查档、跨馆服务”工作网络；安徽建设“数字档案资源共享平台”，实现“资源自建、信息共享、异地查档、跨馆出证”。这些具体工作的成功实现都离不开档案数字化、信息化基础工作的支撑。以上海市档案馆为例，为进一步做好异地查档工作，我们建立了市、区两级联通的档案目录中心，各区档案馆馆藏档案数字化率均达到了70%以上，利用率较高的民生档案已全部实现数字化，而如浦东新区、嘉定区档案馆等还加大投入，开通了APP等平台，率先实现“群众不跑路、在家可查档”。
党的十八大以来，各级档案部门全面落实中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，创新服务模式，顺应民生需求。长三角地区地缘相连、民心相亲，百姓对于档案异地查询需求多、期盼高。三省一市档案部门为民服务的目标理念趋同，利用现代信息技术促进民生档案服务转型升级的思路方法一致，推进“异地查档、便民服务”模式，不仅让群众少跑路、数据多跑腿，更在三省一市建立了常态化的服务联动机制，让档案在服务经济社会民生中有所作为，更有所新作为。
长三角档案区域共享实践中存在的问题
长三角档案区域共享工作还仅仅处于起步阶段，在大力建设数字中国背景下，对比“智慧档案”的工作要求，我们清醒地看到，还存在诸多问题有待解决。
一是档案数字化基础仍显落后。目前，上海开展异地查档的民生档案种类共有15类，已全部实现全文数字化，民生档案目录数据2000余万条；市档案馆档案案卷级目录已实现计算机检索，文件级目录超过1500万条，数字化档案全文达1.8亿幅。档案数字化的绝对数值虽高，但与现有馆藏370多万卷（件）的数量相比，与全市各级档案部门民生档案的总数相比，数字化基础仍显薄弱。总体来看，长三角各地区档案数字化水平离档案互联互通、异地查档的要求还有一定距离，特别是到区县一级档案馆，档案数字化、尤其是民生档案的数字化整体基础仍显落后。
二是档案信息化网络和平台建设不平衡。目前，在互联网端，上海、浙江分别在各自区域内开通了基于政务外网的民生档案便民服务，江苏于去年年底刚将政务网联通到各级国家档案馆。上海及江苏、浙江、安徽档案馆已经具备了基于互联网的开放档案目录、全文查阅利用功能，但发展现状各不相同。上海市档案馆馆藏开放档案案卷级目录已上网，15类民生档案查询纳入了“一网通办”总门户；江苏省档案馆部分文件级目录上网；浙江实现了省域范围内基于“浙江档案服务网”的开放档案互联互查，并有部分档案数据库和全文供查阅；安徽有部分政府信息上网。在政务外网端，上海实现了15类民生档案的“全市通办”，其他三省各级国家综合档案馆也都开通了政务外网，但长三角地区政务网尚未实现互联互通。由于缺乏能够将各地档案馆连接起来办理民生档案服务申请、资源共享、审核出证的统一民生档案服务平台或政务服务专网，影响了民生档案共享服务效率，一年来，三省一市暂时采用传真、EMS等手段开展民生档案跨馆异地查档服务。
三是档案工作规范和标准存在一定差异。长三角区域各地民生档案的来源、种类、数字资源数量和数据结构存在差异，目前尚未建立统一的民生档案数据规范和技术标准，影响了民生档案共建共享的质量。有些地方的群众急需的档案资源或未纳入档案部门的收集范围或虽纳入收集范围但未及时移交档案部门，也有的虽然已经进馆但尚未得到有效开发利用，已经得到开发的一些数字化档案资源在数据库结构等方面不尽相同，这些问题在一定程度上影响了查询实效。
四是档案信息安全存在一定风险。由于民生档案涉及个人隐私，相关数据具有一定的敏感性，一旦发生信息泄露或数据被非法访问容易引起安全风险，通过网络提供民生档案服务时需要建立统一身份认证或政务服务专网。长三角各地档案馆民生档案服务的受理、查询、审核、出证等环节尚未实现全流程线上办理，在信息的传递环节存在一定隐患。同时，由于系统管理、监控的自动化程度不高，三省一市在查档流程受理、开放档案划控标准上也存在一定差异等，导致在异地查档的工作前端和后端环节都存在一定风险，安全可靠性有待加强。
此外，随着各地大数据中心建设，电子文件管理、归档、收集等工作日益成为档案部门的工作焦点。如何安全、及时做好电子文档收集工作，在数字政务环境下推动档案工作可持续发展，是摆在档案人面前的新课题。
进一步推动长三角档案区域共享的几点思考
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信息化发展，作出“建设数字中国”的战略决策。《国家信息化发展战略纲要》中提出“加快建设数字中国”的目标，《“十三五”国家信息化规划》将“数字中国建设取得显著成效”作为我国信息化发展的总目标。“建设数字中国”是推动信息化发展更好服务经济社会发展、加快建成社会主义现代化强国的迫切需要，也为档案区域共享创造了良好机遇。
今年，李克强总理在政府工作报告中提出，要将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。上海政府工作报告提出全力实施长三角一体化发展国家战略，合力推进长三角一体化发展示范区建设。根据《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案的通知》精神，依托国家政务服务平台和三省一市政务服务平台，在长三角地区开展全国一体化在线政务服务平台试点工作，今年5月1日起，实现以G60科创走廊九城市（区）为基础的首批30项企业服务事项“一网通办”；推动实现长三角26城市首批23项个人服务事项“一网通办”；2020年底，实现长三角地区全覆盖政务服务事项“一网通办”。我们将以此为契机，推进民生档案服务制度创新和数据标准建设，促进长三角地区民生档案区域共享再上新台阶。
一是进一步提高民生档案资源建设和数字化水平。按照“群众少跑腿、数据多跑路”理念做好“一网通办”条件下档案民生服务各项工作。一方面，努力完善本市民生档案资源建设管理利用机制，在深入调研的基础上精准对接民生需求，再增加3种民生档案通办种类，使民生档案通办种类达到18种。加强城市社区、涉农区村居委会档案资源建设，确立更多民生档案开放种类，使民生档案通办工作向社会治理、乡村振兴的基层一线延伸，增强城市社区居民和农民在档案领域的获得感。另一方面，牵头协调各有关方面，联合三省档案部门制定民生档案服务事项清单，不断挖掘各地馆藏民生档案资源，加大民生档案进馆力度，拓展民生档案服务种类，提升档案数字化水平，扩大民生档案可查范围，夯实民生档案“异地查档、便民服务”基础。同时，进一步建立民生档案数字资源共建共享机制，规范民生档案目录数据，加快推进民生档案目录建库和全文数字化进程，促进民生档案数字资源在更大范围内的共享和惠民。
二是加快建设互联互通的档案利用平台。上海已于去年9月建立了档案服务“一网受理、全市通办、全市共享”新格局，对档案利用查档实行流程再造，推进档案查询“零材料”（依托本市电子证照库，实名认证用户的基本信息可自动预填，证照已归集用户的身份证明材料免交）、在线查档“零跑动”，构建统一的档案数据结构标准体系和查档服务操作标准体系，加快跨层级、跨区域、跨部门的档案数据交换共享。
在这一基础上，我们希望在三省一市的共同努力下，以建设“网络通”“平台通”“数据通”的“三通”为目标，搭建便捷、安全、智能的区域民生档案利用平台。“网络通”就是要在三省一市的各级综合档案馆之间架设“信息高速公路”，让民生档案数据在一个安全加密的网络上“跑路”。“数据通”就是三省一市要对接民生档案数据标准，建立互认互通的档案专题数据标准体系，建设并整合各地处于分散、孤立、碎片化状态的馆藏数据。“平台通”就是要有效对接三省一市民生档案服务信息系统，消除省、市之间信息交互壁垒，打破民生档案信息系统“孤立运行”的状态。此外，还要按照国家档案局关于修改《电子公文归档管理暂行办法》的决定要求，加快推动电子文档规范管理工作落实落地，扩大“单套制”试点范围，为未来数字档案应用创造良好条件。
三是积极优化异地档案查询应用场景。按照当前的技术发展趋势，我们以“查档一次不跑、查档随时随地”为目标，努力建立民生档案信息资源联动服务的新体系。一方面，加快涉及民生各类专业档案的业务规范化建设，促进长三角地区民生档案信息资源的数据标准建设，推动各地区线下线上平台建设，让群众在长三角地区享受一体化的档案查询服务。另一方面，加快各地民生档案信息资源、信息平台、设施设备的相互衔接，充分发挥线下窗口、档案网站、微信公众号、手机APP等服务渠道作用，逐步从线下走向线上，从PC端走向移动端，为群众异地查档减环节、减时间、减跑动次数，优化群众查档服务界面，提升档案查询服务友好度。同时，探索大数据技术在档案数据挖掘、数据分析及长三角地区协同服务的应用场景，为“一网通办”政务服务和民生档案利用服务工作赋能。目前，上海已实现社保中心在编制生育保险预算时，对各区档案馆婚姻登记档案提出数据共享需求，并以此对登记结婚的育龄人口进行分析，精准施策。
四是促进建立统一规范的服务和培训机制。联合各方力量，全面梳理可供异地查询的每类民生档案的法律依据、申办条件、申请材料等。按照管理权限指导督促各级国家综合档案馆依法开展查档申请的受理、审查及提供利用，推进业务标准化、管理精细化。同时，积极争取国家档案局支持，突出组织优势，加强教育和培训，建立面向不同层次、不同环节、不同需求的培训交流平台，定期组织集中培训，落实互联互通流程《办事指南》《业务手册》，统一规范管理工作与业务操作行为。运用区块链技术，基于平权、共建的特点，打造长三角档案利用服务区块链联盟，构建长三角地区民生档案服务目录体系。基于区块链技术防篡改、可追溯的特点，实现长三角区域可信电子档案的共享利用。此外，要切实加强民生档案信息系统安全防护工作，同步设置更加严格的安全策略和规范的操作流程，强化应用安全审计，防止越权使用，确保档案数据安全可靠。
长三角民生档案“异地查档、便民服务”是领导关注、同行关心、群众关切的好事实事。上海市档案局、上海市档案馆将进一步主动作为，创新服务，全面提升三省一市民生档案合作的广度和深度，加快促进长三角档案区域共享，为推进“智慧档案”提供上海的解决方案。
原载于《中国档案报》2019年5月23日 总第3376期 第三版 | 