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从档案视角看电子证照的管与用

作者:郑金月

来源:中国档案报

2019-07-09 星期二

    2019年4月26日,国务院令第716号公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》。该规定要求:“国家建立电子证照共享服务系统,实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认”,明确“电子证照与纸质证照具有同等法律效力”。电子证照与电子印章、电子签名、电子档案一样,是支撑在线政务服务的重要基础工具。同时,电子证照与政务服务电子文件归档和电子档案管理联系紧密,需要档案部门认真研究、有效应对。

认识电子证照

    熟悉掌握电子证照的内涵及其形成使用规律,是我们在电子证照管与用上有所作为的前提。我们常说的证照,是指由机关、团体、企事业单位颁发的、能够证明资格或权利等的凭证类文件。对于电子证照的定义,有两种权威的表述,一是国务院第716号令的表述:电子证照是由计算机等电子设备形成、传输和存储的证件、执照等电子文件;另一种是国家标准的表述:电子证照是由计算机等电子设备形成、传输和存储的证照数据文件。

    深入了解什么是电子证照,我们可以从相关国家标准中找到答案。2018年11月15日,国家发布了电子证照6个标准,分别是:《GB/T36901—2018电子证照总体技术架构》《GB/T36902—2018电子证照目录信息规范》《GB/T36903—2018电子证照元数据规范》《GB/T36904—2018电子证照标识规范》《GB/T36905—2018电子证照文件技术要求》《GB/T36906—2018电子证照共享服务接口规范》,其中有关元数据和版式文件的标准规定,与档案工作关系密切。电子证照元数据包括基础信息、业务信息、加注件信息3个部分。电子证照以版式电子文件形态表示,应满足以下要求:使用OFD文件格式;一个文件内只包括一个证照;包含电子证照元数据和电子证照标识;宜包含照面数据标引;包含数字签名或电子签章等内容;不使用动态元素,如动画、视频等;包含的需以原格式利用的附件,采用外部附件方式处理,其他的附件转为电子证照文件的页面;证照显现和交互所需的数据自包含。

    认识电子证照,主要有两种不同的视角。一种是数据管理部门的视角,认为电子证照是一种公共数据,其主要着眼点在于支撑在线政务服务的应用。另一种是档案部门的视角,认为电子证照是一种电子文件或电子档案,其主要着眼点在于电子证照的归档保存和长期利用。两种视角对电子证照管与用的基本要求也有所不同,数管部门强调的是真实性、完整性、及时性、安全性,档案部门强调的是真实性、完整性、可用性、安全性,除真实性、完整性、安全性是一致的要求外,数管部门更强调支撑当下应用的及时性,档案部门则强调长期可用性。另外,对于完整性要求的角度也是不同的,数管部门关注的是某类电子证照的全数据,档案部门看重的是电子证照形成材料归档的完整齐全。

    如果从电子证照收、管、存、用全过程管理的角度来分析,数管部门的“收”指的是数据归集,档案部门的“收”则是指电子文件归档;数管部门“管”的是结果信息,档案部门“管”的是全程信息;数管部门“存”的是公共数据,档案部门“存”的是电子档案;数管部门的“用”主要为了支撑应用、服务当下,档案部门的“用”主要为了保存记录、服务长远。

正确的应对之道

    面对电子证照,档案部门如何应对?笔者认为,应该是“有所为有所不为”。那么,在哪些方面“有为”,在哪些方面“不为”?回答这个问题,需要我们对电子证照的具体应用场景进行深入分析。

    第一种应用场景——颁发新电子证照,就是在政务服务事项的办结回复环节,由颁发机构向申请人(即持证主体)颁发新的电子证照。在这种应用场景下,电子证照的性质是电子文件,是政务服务事项电子文件的组织部分,与政务服务事项电子文件工作相关。毫无疑问,对于这一应用场景的电子证照管理,档案部门有“可为”之处,也必须有所作为。

    第二种应用场景——电子证照共享服务,就是在政务服务事项的办理环节,由办事机构向数管部门的电子证照库调取电子证照信息。在这种应用场景下,电子证照的性质是由公共数据转变成了政务服务事项的电子文件,也应成为归档的一部分。因此,在这里档案部门也是可为的。

    第三种应用场景——增量电子证照归集,就是由电子证照颁发机构,将新颁发的电子证照数据通过接口交换到数管部门的电子证照库。增量电子证照归集一般都是通过系统平台对接和接口数据交换自动完成的,其责任主体分别是颁发机构和数管部门。在这一应用场景下,电子证照的性质是由电子档案转变为公共数据,档案部门既无责任,也无“可为”的空间。

    第四种应用场景——存量电子证照归集,就是由证照颁发机构在对历史证照(即证照档案)数字化、数据化的基础上,将历史证照数据归集汇总到数管部门的电子证照库。这一应用场景与上一应用研究场景类似,电子证照的性质是档案转变为公共数据,在数据归集环节上档案部门并无责任,但在数据归集的基础工作方面,即在历史证照的数字化、数据化方面档案部门的作用显然是不可或缺的。

    第五种应用场景——电子证照库管理。由于电子证照库的电子证照本身都来源于档案,类似于一个专题档案数据库,因此不必再重复归档或移交进馆。在这种应用场景下,电子证照的性质是公共数据,数管部门是唯一的责任主体。

    综上所述,对于作为政务服务事项办理结果的电子证照的归档,电子证照共享服务信息的归档,以及推进证照档案数字化、数据化,助力存量电子证照归集等工作,档案部门应有所作为。而对于电子证照的归集、电子证照库的管理、电子证照库的接收进馆等工作,档案部门应慎为或不为。

浙江的探索与启示

    在电子证照的管与用的探索方面,浙江档案部门主要做了3件事。

    第一件事——政务服务事项(含电子证照)电子化归档。就是将浙江政务服务网产生的电子文件直接以电子形式进行归档,形成政务服务(“最多跑一次”)事项在线归档、保存、移交、利用的长效机制。浙江通过纳入试点研究、政策法规、制订标准规范、建设统一平台、部署培训考核等措施全面推进政务服务事项电子化归档工作,取得了明显成效。制订实施了《浙江政务服务网电子文件归档功能需求和技术规范(试行)》《政务办事“最多跑一次”工作规范第3部分政务服务网电子文件归档数据规范》等标准规范。截至目前,全省已归档政务服务事项电子档案328万件,接收进馆29万件。

    第二件事——电子证照共享服务(电子出证)的归档。电子证照共享服务实质上替代了传统的档案证明,浙江将之称为“电子出证”,也是从档案视角出发,增加了档案部门的话语权和参与度。从在线政务服务的流程看,电子出证已成为政务服务事项办理是否合法合规的重要一环,也是政务服务事项电子档案的重要组成部分。浙江省档案局为省政府办公厅代拟《政务服务网电子出证管理办法》(送审稿),明确了电子出证的一般程序,包括申请、提取与反馈、核查与办理、归档。其中,电子出证的归档就是由政务办事机构通过政务服务网的在线归档模块,将提取的电子证照、结果信息及其元数据作为法定办事依据的电子文件进行固化保存的过程。

    第三件事——推进档案数据化,助力电子证照归集共享。浙江省档案局调研发现,在省数管中心发布的两批公共数据清单中,57个省级部门435项信息项中属于专业档案数据的有235项,占54%。可见,电子证照归集共享需要以专业档案数字化、数据化为基础。浙江在全省部署开展专业档案数字化、数据化工作,将馆藏民生档案数字化成果和专题数据库共享给数源部门,以便数源部门制作、核对电子证照,并归集到数管部门的电子证照库。同时,将档案服务网与政务服务窗口对接,直接为政务办事提供档案证明。针对婚姻登记电子证照共享服务频率高,但数据不全、质量不高的问题,省档案局以此为突破口,从2018年起与省民政部门联合部署推进婚姻登记电子证照的共建共享。截止到2019年3月,全省各级国家综合档案馆已基本完成馆藏婚姻登记档案数据向民政部门共享归集,共享电子档案条目超过1313万条,数字化成果超过39TB。通过本地数据共享实现婚姻登记证补办超过9000多件,通过浙江档案服务网已为婚姻登记部门提供查档服务1220件。

    浙江的探索实践取得了很好的成效,更重要的是带给我们的启示。一是在数字政府建设的大背景下,档案部门必须融合互联网+政务服务的大格局,找准突破口和着力点,有效应对,积极作为,乘势而上,否则就有可能被边缘化;二是对于电子证照,我们要从档案的视角去审视,掌握电子证照形成、管理和利用的规律,掌握电子证照与电子文件、电子档案的关系,以及它与归档、保存、利用等业务工作的关系,档案部门在其中要着眼于做好自己的事,只有这样才能找到档案工作的切入点和关键点,才能做到为所应为、有所不为;三是电子证照是一个新生事物,关于电子证照怎么管、怎么用,目前都没有现成的标准规范可以遵循,需要档案部门胸怀大局、立足本职,大胆探索、包容创新,先试错后完善,先试点后推广,积小胜为大胜,坚持下去,必然会创出一片新天地。

    原载于《中国档案报》2019年7月4日 总第3394期 第三版

 
 
责任编辑:张雪
 
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