根据《中华人民共和国档案法》有关规定，档案部门承担着对全社会档案事业进行宏观管理和对特定辖区内的档案资源进行集中收集整理开发利用的两种工作职责。随着我国社会主义建设进入新时代，经济社会蓬勃发展，各类档案应运而生，基层档案部门在对所辖范围内的档案进行宏观管理和业务指导的过程中，出现了不同程度的重微观指导、轻宏观管理，重具体指导、轻行政监管等现象，档案宏观管理和微观指导方式不能满足当前档案工作的发展需要。下面笔者从两个方面浅谈对此问题的认识和对策。
一、存在问题
一是基层档案宏观管理水平提升不快。以笔者所在的甘肃省灵台县为例，近年来，县档案部门按照“三个体系”建设的要求，以“五大领域”示范建档为抓手，持之以恒抓好各领域建档工作。通过建档示范，促进了各立档单位档案业务水平提高，辐射带动了全县各领域档案规范化管理水平提升，所抓建的各建档示范点普遍从管理设施、业务建设、开发利用、信息化建设等方面有了“质”和“量”的飞跃，一定程度上代表了全县档案规范化管理水平。然而，从全县整体来看，还存在着规范化管理的覆盖面不够广的问题。以机关建档为例，全县共有乡镇机关、县直部门、省市驻灵单位、学校、医院等基本立档单位122个，历年抓建的机关建档示范点累计仅有23个，还有大量行政机关、事业单位的档案未经档案业务部门的规范指导和系统整理。这些单位中有很大一部分档案管护设施建设滞后，业务建设质量不高，与档案资源系统化、管理现代化、业务精细化、管护安全化、服务多元化、保障常态化的要求相比，存在很大差距，档案宏观管理方面重点轻面的问题比较突出，建档示范以点带面的作用不明显，全县基层档案管理整体水平提升不快。
二是各领域建档发展不平衡。随着经济社会的快速发展，档案工作的内容更加丰富，涉及的领域更加宽广，工作的对象更加多样。但是由于档案宣传不够到位，人们对档案工作的认识不足，社会各界档案意识不强，档案宏观管理和具体指导的重心仍然放在对档案工作易于接受的机关事业单位，无论是监管还是具体指导，工作对象仍然以各级机关事业单位为重，社区、企业、新农村、重大项目、城乡居民家庭等新领域建档虽然不同程度地开展了工作，抓建了示范典型，但还存在工作力度不大、典型不多、示范作用不明显、社会影响不大的问题。在具体工作中，存在重整理、轻开发利用，重文书档案整理、轻其他门类档案整理等的问题，各领域建档发展不平衡的问题比较突出。
三是档案业务规范标准执行不够到位。总体来看，基层立档单位普遍存在着业务标准执行不够严格不够到位的问题。凡经过档案部门业务人员手把手指导的单位，能够按照规范进行整理，但仍有相当一部分单位档案整理不够规范。以文书档案为例，变“卷”为“件”的整理办法已经出台实施近20年了，但部分基层单位仍然采用传统“组卷”的归档方法整理文书档案，有的还存在会计档案使用不合格卷皮卷盒、案卷封面填写不规范、照片档案“六要素”填写不完整等问题。有些已经晋升为省级示范档案室的机关立档单位，过几年后，业务建设出现了“滑坡”现象，档案整理又重新回到不按标准规范整理、混乱无序的状态。
四是基层单位档案工作人员业务素质提升不快。虽然档案部门每年都对全县文档人员进行业务培训，但培训实效不明显，大部分单位的文档人员不能将学到的业务知识用于档案整理实践，有的单位派来参与学习的不是从事档案工作的人员，有的单位文档工作人员变换频繁，岗位职责不明确，有的单位文档工作人员不实际参与整理档案，将档案整理交给其他人员，甚至外聘社会上的人员完成，学用脱节的现象十分突出，基层一线档案人员整体业务素质提升不快。
五是依法监管的工作机制尚未形成。档案部门长期以来孤军奋战，工作推动力很有限。以灵台县为例，档案工作从2008年起就列入了全县党委工作责任目标，从历年考核情况来看，虽然发挥了一定的推动作用，但效果仍然不十分明显，一部分立档单位对档案工作缺乏认同，对档案业务部门的管理和指导采取不支持、不配合、不参与的态度。档案部门工作的重心放在每年抓建几个示范点，以应付上级业务部门的检查上，档案执法检查、档案行政监管不能及时跟进，对一些单位存在的档案管理不到位的问题不能及时纠正和查处，依法治档的权威性逐渐被削弱，导致一些单位认为档案部门就是具体整理档案、管理档案的，与自己单位没什么关系，久而久之，档案部门不能打开局面依法行使监管职权，全县档案工作的行政治理能力难以持续提高。
六是档案业务指导方式不能与时俱进。在现行工作机制下，上级业务部门衡量一个地区档案事业发展状况，主要是通过年末抽查检查该地区抓建的几个建档示范点，以点带面作出评测。在这种导向下，基层档案部门大部分工作精力放在了建档示范点的抓建上，而由于大部分单位对档案工作的重视和认识不足，不积极配合，“点”的联系和选定就十分棘手，好不容易选定了示范点，为了不致工作落空，档案部门只好亲自上手，既现场指导，又亲自参与整理，名为指导，实为“打工”，久而久之，基层档案部门的业务指导倾向于抓细抓微，对全县整体业务指导缺乏有效措施，工作陷于被动。
二、对策浅析
一要加强档案法治宣传，提高全社会档案意识。在依法治国大背景下，档案部门要行使职权，打开工作局面，就要抓住依法治档这个关键。首先要加大《档案法》宣传力度，让各级部门单位、社会各界都知晓《档案法》，了解档案部门的工作职能、性质、工作内容，让档案工作走出深宅大院，走向社会，走到群众中去。在宣传形式上，可以采用报刊、网站、微信公众号等渠道宣传档案法律法规，也可通过国际档案日等活动契机，有声有色地开展宣传，让社会公众全方位多角度了解档案工作、接受档案工作、参与档案工作，实现档案普法宣传报刊有“文”、电视有“影”、网络有“言”、参与有“众”，不断扩大档案普法覆盖面，切实增强全民档案法治观念。
二要加强档案执法检查，充分行使档案执法人员职权。档案部门要切实转变观念，加强和改进档案行政执法工作，积极争取人大、政法等相关部门支持，制订档案行政执法检查计划，联合开展档案行政执法检查、调研，强化执法监督管理，严格规范执法。要把事后处理向事前预防延伸，对档案管理存在安全隐患、基础业务不规范、长期不向档案馆移交到期档案等问题的单位该通报的通报，该处罚的处罚，限期整改，通过查处通报一些档案违法典型案件，树立档案部门执法权威性，解决制约档案事业发展的突出问题，逐渐优化依法治档的大环境。
三要健全档案工作体制机制。要把档案宏观管理和具体指导有机统一起来。学会“两条腿”走路，克服“一手紧一手松”的问题，要将工作的重心逐渐由单纯的具体指导向抓好宏观管理转移，把法律赋予档案部门的行政监管职能充分行使起来，正确区分行政监管和业务指导两种职能，监管是宏观刚性约束，指导是微观业务规范，不能用业务指导代替行政监管，更不能单一行使一种职能，要将两者有效结合起来，通过指导来规范，通过监管来落实，切实提高档案行政治理能力。要完善考核评价机制，在考核“点”上务求精细化管理的同时，将“面”上整体工作的规范化作为重要衡量标准，促使绝大部分基层单位做好档案规范整理，夯实基础业务，练好基本功。要建立定期和不定期督查机制，把平时检查与年终考核结合起来，作为评定工作的依据。要建立问责机制，对落实工作不力、出现重大失误的立档单位进行问责。
四要改进档案业务指导方式方法。首先要重视档案管理“面”上的指导工作，提高整体规范化水平。比如，可以在每年第一季度确定1至2个月的时间，开展“集中归档月活动”，并作为一项制度长期坚持下去，每年集中利用一段时间，由档案部门业务人员分片包干，巡回到各立档单位，指导各单位对上年度形成的各类文件材料进行规范归档，将第一手的资料收集整理好，避免一些单位连年不及时归档，造成“断档”的现象。其次要继续抓好建档示范点工作。要更加重视企业、社区、农村、重大项目、民生领域的建档示范工作，严格执行档案业务标准，打造精品示范点，辐射带动整个地区整个行业档案工作整体水平的提高。再次，要在具体指导方式上采取更加灵活多样的方式，增强实效性。除了采取被动的“打工式”的业务指导和整理外，还可采取制发印发业务规范性文件、集中培训、知识测试、参观见习、典型引导等方式开展业务指导，促使业务指导与各立档单位具体档案整理工作最大限度地结合。
五要加强档案干部队伍建设。要牢固树立人才兴档意识，深刻理解“业由才兴、才由业聚”的道理，把建设一支政治强、业务精、作风硬、纪律严的高素质档案干部队伍作为工作的重中之重。要建立科学的引才育才机制，关心档案干部成长，为档案干部学习培训、交流任职等创造条件，让更多经过其他岗位历练的优秀干部投身档案事业，也让优秀的档案干部能够获得交流任职的机会，能进能出，激发档案队伍活力，消除“庸懒散”现象。要教育引导档案工作者坚持正确的政治方向。牢记“档案工作姓党”，始终把政治建设放在首位，自觉涵养对党忠诚的政治品格，做到对党和人民绝对忠诚。正确认识档案工作的时代责任和历史使命，切实履行为党管档、为国守史、为民服务的神圣职责。用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，指导工作，不断提高做好新形势下档案工作的能力。要抓好基层档案部门工作人员的业务学习。做好指导工作，自己要先学一步，学深学精，将各种档案业务规范学通弄懂，将业务标准熟记于心，熟练掌握，严格操作执行，指导工作标准口径要做到一致。要抓好基层立档单位档案工作人员的业务培训。基层立档单位档案工作人员大部分为兼职，档案管理工作只是其工作内容的一部分，这就要求在业务培训过程中，在不放松标准要求的前提下，突出基础，突出重点，从指导各单位制定档案分类方案，到具体整理归档，都要深入实际，切实与该单位文件材料实际相结合，做到易于掌握、便于操作、务实管用。要采取灵活多样的方式做好培训。除了课堂讲授、现场操作示范外，可以充分利用网络平台开展“一对一”交流辅导，随时随地解答基层立档单位归档工作中的疑惑。
六要加强对档案工作的投入力度。有些立档单位认为，档案工作耗费人力财力，且很难在短期内看到效益，于是许多单位都不愿开展工作，档案规范化管理缺少物质条件支撑。比如，有的立档单位没有足够的档案柜架，没有专门的档案室和管护设备，档案装具不合格。因此，有关单位要不断引导立档单位加大对档案工作的投入，改善档案管理设施条件，对于工作成绩突出的单位，在政策许可的情况下，给予适当的经费补助，逐渐形成良性发展趋势。将档案馆（室）在档案征集、档案整理、抢救保护、安全保密、教育培训、数字化建设、现代化管理、科研、编研利用、陈列展览及设施设备购置维护等方面的经费列入同级财政预算，解决制约档案工作发展的经费问题。
原载于《中国档案报》2019年12月19日 总第3464期 第三版 | 