随着我国“走出去”战略的实施，中国企业在境外投资的情况不断增多。波兰是“一带一路”沿线上的重要国家之一，越来越多的中国企业进入波兰市场。中国国家档案局在2018年印发了《企业境外档案管理办法》，其中提出，境外档案工作应当在遵循所在国家或地区法律法规的基础上，本着有利于维护国家利益和企业合法权益、有利于工作、有利于保密、有利于应对突发事件的原则，以企业资产关系为纽带，实行统一领导、统一管理，确保境外档案完整、准确、有效、系统和安全。档案法作为规范和指导档案工作的法规，在立法过程中体现了不同的社会性质、政治制度和经济文化。本文通过简要比较《波兰档案法》与新修订的《中华人民共和国档案法》，以期为档案工作者提供借鉴。
一、两国档案法的历史沿革
（一）《中华人民共和国档案法》
《中华人民共和国档案法》于1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过，自1988年1月1日起施行，是我国档案事业发展中的重要里程碑。为更好地适应经济体制改革给档案管理带来的新情况，1996年7月5日，档案法进行了第一次修正，加强了国家对国有企业档案的管理，强化了档案部门的行政管理手段。随着我国行政审批制度改革，2016年11月7日，档案法进行了第二次修正。中国特色社会主义进入新时代后，面对新形势新要求，2020年6月20日，档案法进行了修订，并由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过，国家主席习近平签署第四十七号主席令予以公布。新修订的《中华人民共和国档案法》突出档案工作的政治定位，理顺档案工作体制机制，优化档案科学管理、安全管理和开放利用有关制度，完善档案监督检查和法律责任，修订后的《中华人民共和国档案法》从原来的6章27条扩展到8章53条，是一次全面的优化和升级，为档案工作变革与转型、创新与发展提供了较为充分的法律保障。
（二）《波兰档案法》
《波兰档案法》于1983年7月14日颁布，1984年1月1日施行。《波兰档案法》的颁布使档案工作从《保护文化资源和博物馆法》中剥离出来，并为档案工作的开展创造了法治基础。
1989年，波兰的政治体制发生了根本性变化，经济制度也经历了根本性转型，并且在2004年5月加入欧盟，波兰的法律法规开始向欧盟的法律体系靠拢。1989年至2019年间，《波兰档案法》共经历了43次修正或修订。时至今日，颁布之初的60条中的大部分条款作了调整，个别条款被废止，仅有12条未作修改、沿用至今。《波兰档案法》最重要的一次修订是在2007年3月2日颁布的，修订内容涉及档案保护、国有档案资源的界定和利用、国家对非国有档案资源的行政管理等。
二、关于档案管理体制的不同规定
档案工作管理体制包括各级档案工作机构的设置与权限划分、有关档案管理的法规与规章制度等，与国家的政治制度密切相关。
波兰自1989年实行议会民主制，总统为国家元首，行政区域按照省、县、乡三级划分，实行三级地方自治。根据1997年4月2日颁布的《波兰宪法》，地方自治政府执行宪法或其他公共机构的法律中未被规定的公共职责。《波兰档案法》的56条中，有35条规定了国有档案资源的范围、管理模式等。《波兰档案法》规定，波兰的档案资源分为国有档案资源和非国有档案资源，档案馆又分为中央型和地区性的档案馆、独立档案馆、机构档案馆，以及保存有档案的图书馆、博物馆和私人档案馆。隶属于波兰文化和民族遗产部的波兰国家档案管理总局是档案事业的管理机构，主要负责国有档案的管理。
国有档案馆网分为3个系列，一个是由波兰国家档案管理总局管理的遍布全国的档案管理网络，包括3个中央档案馆（即历史文献中央档案馆、新文件档案馆和国家数字档案馆），30个地区级档案馆，地区级档案馆下设39个分馆及3个档案分支机构；第二个系列是独立档案馆网，主要是由参众两议院、总统办公室、部长委员会、国防部、内务部、外交部、反腐败局等国家行政管理机构及其各省的分支机构组成，独立档案馆网的管理机构是相关文件的形成机构；第三个系列是地区自治机构和地区自治组织的机构档案馆。对于独立档案馆网和机构档案馆，波兰国家档案管理总局不行使行政管理权和处置权，仅在主管机构与档案管理总局签署协议的基础上，可以进行信息资源共享。波兰档案工作管理体制是相对意义上的集中统一管理，对于大量珍贵的档案，波兰国家档案管理总局并没有实际的管理权限。
我国在《中华人民共和国档案法》中明确了档案的统一领导和分级管理原则。在我国，档案馆既是文化事业机构，也是集中保管党和政府机关档案的重要管理部门。我国不仅有从中央到地方的档案行政管理网，而且建立了由国家综合档案馆、国家专门档案馆、部门档案馆、企业单位，省、部属事业单位档案馆共计4000多个各级各类档案馆组成的国家档案馆网络，是完整的、具有全国意义的管理网络。根据新修订的《中华人民共和国档案法》，我国档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案工作责任制和管理制度落实情况，档案库房、设施、设备配置使用情况，档案工作人员管理情况，档案收集、整理、保管、提供利用等情况进行检查。在国家的宏观指导下，全国各级档案主管部门和各级各类档案馆工作规范有序，切实履行着为党管档、为国守史、为民服务的神圣职责。
三、两国档案法关于档案开放利用的规定
开放已满一定年限的档案是世界各国的通用做法，档案开放可以促进档案事业的发展，使档案的社会效益和经济效益得到充分发挥。
《波兰档案法》对档案开放利用的规定也是几经修改。《波兰档案法》最早版本规定，国有档案自形成之日起满30年的，可以申请开放；2000年又通过部长令的形式规定，对部分未满30年的档案，或是1989年之前形成的与党派活动或政府组织有关的，如果是用于科学或文化研究，在不侵犯国家和公民个人利益的前提下，也可申请公开。在《波兰档案法》的实施过程中，很多人提出，如果仅可以开放形成满30年的档案，不利于对现代问题进行研究，形成信息壁垒，所以自2006年起，《波兰档案法》的修订重点是“哪些档案不能公开”。根据2019版《波兰档案法》，不能公开的档案主要是涉及公民个人信息或国家安全利益、经济利益的。例如，有关公民个人的医疗文件，自最后一份文件形成之日起100年后方可公开；有关雇员个人信息及工资等人事档案，自解除劳动关系之日起50年后可公开；土地公证、抵押文书等，自形成之日起70年后可公开。对于开放手段，《波兰档案法》规定，利用档案是免费的，还规定可以通过互联网等远程手段利用电子档案。同时也明确，对于非国有档案资源，由档案所有者自行确定档案的开放方式。
我国的档案开放工作始于20世纪80年代初。1980年3月，党中央国务院批准了《国家档案局关于开放历史档案的几点意见》，第一次明确提出了开放历史档案的方针。1987年颁布的《中华人民共和国档案法》明确了档案开放要求。1990年发布的《中华人民共和国档案法实施办法》对档案开放范围及时间进行了明确规定。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》将县级以上各级档案馆的档案向社会开放的期限由30年缩短至25年，同时鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满25年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于25年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于25年向社会开放。与此同时，明确向档案馆移交前后档案开放审核的主体，科学划分政府信息公开责任承担方式，增加关于档案馆不按规定开放和提供利用的法律责任、公民的救济途径和档案主管部门处理投诉的法律义务等方面的规定，形成了一整套促进档案开放利用的制度安排。
四、两国档案法关于非国有档案资源管理的规定
无论是中国还是波兰，都存在着数量庞大的非国有档案资源，非国有档案资源记录个人、社会民间组织和私营企业的各项活动，其中很大一部分对国家和社会具有重要价值。
根据《波兰档案法》的规定，波兰的非国有档案资源分为两类。一类是具有记录作用的非国有档案资源，主要是指由教堂、教会等宗教组织，党派或社会组织等事业单位形成的档案；另一类是不具有记录作用的非国有档案资源，这部分档案资源主要是指由自然人及其家族在生活中形成的档案。对于这两种不同类型的档案资源，《波兰档案法》也规定了不同的管理模式。对于具有记录作用的非国有档案资源，《波兰档案法》认定这一部分档案资源属于国家和民族，当形成单位宣布终止经营活动时，该档案纳入国有档案资源，波兰文化和民族遗产部部长将依据波兰国家档案管理总局局长的意见，根据档案的保存情况、历史价值、重要性等因素，以部长令的形式确定移交方式和移交内容，也就是符合条件的非国有档案资源是无偿地由国有档案馆征购。对于不具有记录作用的非国有档案资源，主要是名人产生的，记录他的生平或是作品等，档案的所属权属于个人，可以通过捐赠或购买的方式移交给国家档案馆，虽然这部分档案有的会随着名人逝世而丢失、损毁，但《波兰档案法》对这一部分资源也仅是规定在其被携带出境前应由波兰国家档案管理总局局长对其进行鉴定，判断其是否属于具有记录作用，是否应纳入国家档案资源。
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，非国有单位和个人在国家经济、政治、文化等各个领域内发挥的作用日益扩大。非国有档案的数量也是十分庞大，其中很多具有重要的历史价值，是重要的社会记忆。新修订的《中华人民共和国档案法》进一步明确了对非国有档案的管理，并对非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案提出了具体要求。其中规定，对保管条件不符合要求或者存在其他原因可能导致档案严重损毁和不安全的，省级以上档案主管部门可以给予帮助，或者经协商采取指定档案馆代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以依法收购或者征购。该规定为非国有企业档案存在严重安全隐患时，制定了省级以上档案主管部门帮助解决的有效措施。
五、几点启示
从中波两国档案法的比较中，可以得到以下几点启示。
（一）党政档案统一管理是具有中国特色的符合我国国情的档案管理体制。在波兰党政档案分系统管理，各党派形成的档案被界定为私有档案，各党派在竞选等活动中形成大量的文件材料只有在政党宣布解散时才能作为国有档案资源移交给国有档案馆。在我国，中国共产党领导一切，党政档案在管理原则和方法上一致，档案工作坚持党的领导，坚持党政档案统一管理，是适合我国档案事业发展的根本制度，有利于建立高度发达的档案事业体系，有利于保证和维护国家档案的完整与安全。
（二）根据新修订的《中华人民共和国档案法》，档案开放鉴定明确赋权档案形成单位或保管单位，一份档案能否公开需要多方面的考量，包括是否涉及国家安全、商业机密或个人隐私等以及带来的相关负面影响。为提高开放鉴定工作的可操作性，保证信息安全，在对档案的开放上，可以适当借鉴《波兰档案法》，明确不易开放的档案种类清单和对应的封闭期，细化标准，加强对于内容可能涉及国家安全、外交或涉及个人隐私的开放限制。
（三）不论是我国还是波兰，都存在着大量的非国有档案资源。非国有档案资源形成的载体和形式都很多样，如果文件形成单位不注重档案工作，就会造成非国有档案资源的流失。如何管理我国的非国有档案资源，是否可以借鉴《波兰档案法》，首先界定非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成的档案对国家经济、社会的影响，明确其中具有重要价值的档案，在该单位停止经营后，由国家直接征购，也值得探讨。
原载于《中国档案报》2021年9月13日 总第3730期 第三版 | 