建设工程档案是留存城市发展记忆的重要载体。随着城市建设的快速发展、工程规模的日益扩大和设计方案的不断复杂，原有的工程纸质文件材料归档模式的不足日益显现，归档时间紧、文件材料缺失、编制质量不高等问题给后期工程档案利用带来了隐患。笔者认为，若要从根本上解决纸质文件材料归档中存在的问题，需要改变原有的归档模式，推进建设工程档案管理方式变革，从而更为充分地发挥发挥城建档案的价值，实现工程建设全过程溯源，为城市规划、建设、管理提供翔实准确的数据支撑。
《“十四五”全国档案事业发展规划》明确，“强化各领域电子文件归档工作，着力推进在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能，保障电子文件归档工作广泛开展，切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档”“推进企业事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、工程技术系统、科研系统等更广泛领域推广”，为建设工程原生电子档案单套制管理提供了政策支持和指引。而新一代信息技术应用场景的不断深化和拓展，为建设工程原生电子档案单套制管理提供了可行的技术路径。
一、管理现状
工程项目在施工过程中形成的各类工程资料主要分散在建设单位、施工单位、监理单位、设计单位等单位的资料员手中。工程项目竣工验收后，建设单位负责汇总、收集、整理各单位形成的工程资料。据《建设工程质量管理条例》，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将已形成的项目档案向城建档案馆移交。
2018年5月，国家开展了工程建设项目审批制度改革试点。2019年3月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，此后，各地均出台了建设工程联合验收的相关规定。山东省青岛市印发了《关于进一步优化营商环境推行工程建设项目竣工联合验收的实施意见》，明确规定建设工程档案验收为联合验收事项之一，建设单位在提出联合验收申请后，城建档案馆需要在3天内出具档案验收意见。这是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措，同时也意味着建设单位向城建档案馆移交档案的时间进一步压缩。
据统计，每个房屋建筑项目约形成几十卷至上百卷档案，市政项目如地铁工程的每条线路约形成1万卷档案。对建设单位和城建档案馆而言，在3天内完成如此大量工程档案的移交接收工作非常困难，原有的工程纸质文件材料归档和验收方式已不适合工程联合验收制度。要减轻建设单位和城建档案馆面临的档案移交压力，迫切需要变革原有的管理方式，推动实现数字化转型。
二、典型经验
目前，江苏省南京市、浙江省杭州市、山东省青岛市的城建档案馆先后开始推行建设工程在线报送系统，主要做法是将工程纸质档案扫描后通过在线系统分部位、分阶段报送，由城建档案馆实时接收审核。例如，南京市城建档案馆推广应用了“在线接收”APP，建设单位可在APP中完成竣工资料等重点文件资料上传，并进行档案目录上传，最终实现在线接收。杭州市城建档案馆和青岛市城建档案馆结合“互联网+政务监管”等方式，开发城建档案在线报送和在线接收系统。项目开始施工时，建设单位可随时通过在线报送系统分阶段、分部位向城建档案馆移交档案扫描件，城建档案馆通过在线审核系统对档案扫描件进行检查，查核通过后，城建档案馆一次性出具验收意见，整改无误后，即可进行移交。
这些建设工程档案电子化管理的做法虽然可以缓解档案验收时集中交档的压力，落实工程建设项目审批制度改革要求，但只是将纸质档案数字化（扫描后进行OCR识别），未真正实现档案数据化（电子表单生成结构化数据）。档案内容无法检索查询，档案扫描件无法发挥法律凭证作用，工程档案最终还是以双套制形式移交进馆，而城建档案馆接收大量纸质档案，库容已接近饱和，并且后期对外利用时以扫描件形式提供，接收的扫描件和纸质件内容是否完全一致，需要城建档案馆耗费大量人力进行核查。
三、解决方案
根据城建档案管理现状，结合先进城市经验，青岛市于2021年起进行了城建档案原生电子档案单套制管理试点，开发建设了“建设工程资料管理平台”，逐步实现城建档案从数字化到数据化的转变，降低建设单位管理成本，减轻城建档案馆档案验收压力。
该平台集建设资料表单编制、电子签章在线签批、工程资料线上流转等功能为一体，由城建档案数字化转型平台、电子签章在线流转系统、城建档案管理平台3个部分组成，将不同来源的建设工程原生电子文件、数据信息、签章信息统一收集，实现城建档案从收集到服务利用全生命周期的统一管理。
该平台支持结构化数据、非结构化数据以及音视频数据等各种类型数据，支持关系、非关系型数据库，能够对分布式运行的数据进行集中管理，并实时进行采集、统计、分析，实现精细化管理；支持多种调度策略和优先级策略，保证信息服务连续运行，通过全域全工程数据采集，扩大工程采集基数，并基于系统智能标签，打造更具个性化的互动体验。
通过该平台，建设工程在建设过程中即可完成工程资料的编制，确保工程资料与工程施工进度同步。同时，通过电子签章技术，可形成具有法律效力的电子文件。质监站等项目建设主管部门可以在线上实时进行工程资料审查，了解工程进度情况，保证资料编制的时效性。
平台还提供在线验章功能，对未签章、假签章的文件进行系统检测，不仅直接保证工程资料的真实性、有效性，而且大大降低城建档案馆接收档案时人工验收的工作量。建设工程竣工后，可将工程资料直接推送到城建档案在线接收系统，实现一键归集。
与原有的“双套制”管理模式相比，该平台具有4个方面的显著优势。
一是简化工作流程。通过表单编制系统可直接生成符合国家标准、地方标准的结构化城建档案，简化了以往整理、扫描、OCR识别、著录、复印、装订等一系列复杂的操作流程，实现工程边施工边归档、分阶段归档验收，减轻竣工档案验收工作量，切实满足工程建设项目联合验收制度工作要求。
二是提高工作效率。参建单位不必到处跑腿签字签章，可直接通过签章系统远程签章，方便参建各方的工程管理工作。采用电子签章不仅提高工程资料审批效率，而且保障资料的准确性和法律效力。
三是节省开支。工程档案存储、管理费用和纸质档案打印成本大为降低。举例来说，青岛地铁工程档案以前一般需要纸质一式四份（城建档案馆、地铁集团、运营公司、施工单位）归档，纸张消耗巨大，经济成本高。而使用单套制归档模式后，据统计，超过1万平方米的建筑工程项目的建筑面积每增加1万平方米，档案整理费用中仅打印、扫描等环节消耗的归档费用可降低8000元左右，数量庞大的纸质档案的搬运成本也会有所降低。
四是保证真实性。电子签章具有防篡改的特性，原生电子档案一旦被修改，电子签章自动失效，有效保证原生电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，有力杜绝工程档案造假现象的发生。
当然，在工程原生电子档案单套制管理过程中，不可避免会遇到各种问题和困难，但笔者相信，在国家、社会和建筑业的大力支持下，这一尝试一定会为城建档案数字化转型留下浓墨重彩的一笔。
原载于《中国档案报》2023年4月10日 总第3968期 第三版 | 